Реализация аутсорсинга в законопроекте об участии автодилеров в регистрации транспортных средств. Краткий научно-правовой анализ

Автор: Александр Грин
Категория: Blog Создано: 12.08.2016 15:13

Статья посвящена анализу законопроекта № 637516-5 «О государственной регистрации транспортных средств в Российской Федерации», призванному разрешить автодилерам участвовать регистрации приобретаемых у них автомобилей. Автор показывает, что законопроект не в полной мере учитывает общие условия применения аутсорсинга в сфере предоставления государственных услуг.

В конце октября 2014 г. Председатель Правительства Рос­сийской Федерации Д. А. Медведев высказался за возможность оформления и выдачи автомобильных регистрационных зна­ков непосредственно автодилерами.

Такая инициатива была воспринята общественностью по­ложительно. Это удобно для граждан, поскольку в одном ме­сте можно получить сразу и автомобиль, и регистрационные знаки; это выгодно автодилерам, поскольку заметно улучшит­ся их сервис и повысится удовлетворенность покупателей; ав­томобиль будет сложнее угнать, ведь он будет уже с номерами; дилеры официально смогут «торговать красивыми номера­ми», увеличивая свою прибыль и, соответственно, налоговые поступления в бюджет.

Действительно, сказанное можно оценить позитивно. Вместе с тем, очевидно, перед внедрением определенных правовых механизмов, санкционирующих и регулирующих такие инициативы, необходимы научный анализ и обстоя­тельное обсуждение. Еще в 2011 г. появился соответствующий законопроект № 637516-5 «О государственной регистрации транспортных средств в Российской Федерации»,призванный решить обозначенные вопросы (далее - законопроект). В кон­це 2013 г. он был принят Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении. Законопроект, безусловно, ин­тересный, в нем много полезных положений, тем не менее с точки зрения научно-правовых исследований аутсорсинга в административном праве он нуждается в доработке.

Согласно законопроекту (ст. 11) специализированная тор­гующая организация должна будет осуществлять:

  • подготовку от имени владельца транспортного сред­ства необходимых документов для подачи в регистрирующий орган;
  • проверку и достоверность регистрационных данных транспортных средств и их маркировочных обозначений;
  • представление интересов владельца в регистрирующем органе по вопросам регистрации транспортного средства с правом расписываться в заявлении;
  • получение в регистрирующем органе регистрацион­ных документов;
  • изготовление или приобретение изготовленных госу­дарственных регистрационных знаков, присвоенных регистри­рующим органом;
  • передачу владельцу его транспортного средства, реги­страционных документов и государственных регистрацион­ных знаков;
  • участие в формировании государственной информаци­онной системы учета транспортных средств в порядке, опреде­ляемом федеральным органом исполнительной власти в об­ласти внутренних дел;
  • иные установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами функции.

С одной стороны, автодилер выступает перед Госавтоин­спекцией как представитель покупателя, с другой - можно допустить, что автодилер осуществляет некоторые функции самой Госавтоинспекции. В частности, речь идет о пп. 2, 6 и 7 п. 1 ст. 11 законопроекта, содержащих полномочия по проверке регистрационных данных, передаче знаков и участии в системе учета.

Передачу некоторых функций Госавтоинспекции ком­мерческим организациям или индивидуальным предприни­мателям можно назвать аутсорсингом в сфере оказания госу­дарственных услуг. Так, по нашему мнению, в общем плане аутсорсинг в сфере оказания государственных услуг - это такой способ оптимизации деятельности субъектов, оказы­вающих государственные услуги, при котором функции по оказанию государственной услуги (ее части) либо вспомо­гательные внутренние функции передаются на исполнение подведомственным или сторонним организациям либо ин­дивидуальным предпринимателям (аутсорсеры) на основа­нии договора или в односторонне-обязывающем порядке на основании правоприменительного акта с целью улучшения качества осуществления передаваемой функции, повышения доступности государственной услуги, снижения затрат или достижения иных положительных эффектов, с обеспечением контроля за аутсорсерамии сохранением у данных субъектов юридической ответственности за исполнение государствен­ной услуги. Если между Госавтоинспекцией и автодилерами когда-нибудь возникнут правоотношения, соответствующие законопроекту, они будут «подпадать» под указанную дефи­ницию аутсорсинга.

Аутсорсинг имеет не только положительные, но и отри­цательные стороны. При установлении в нормативных право­вых актах возможности передачи полномочий (их части) го­сударственных органов исполнительной власти по оказанию государственной услуги на аутсорсинг, на наш взгляд, должны учитываться определенные общие условия. Ниже названы та­кие условия и приведен соответствующий анализ законопро­екта.

  1. Аутсорсинг должен обеспечивать сокращение затрат, улучшение качества государственной услуги и (или) повы­шение ее доступности. В случае невозможности сокращения затрат социальный, публичный положительный эффект от улучшения качества и доступности государственной услуги при аутсорсинге должен быть больше отрицательного эффек­та повышения расходов. Иными словами, дополнительные за­траты должны быть оправданы.

В данном случае законопроект соответствует этому ус­ловию. Полезные эффекты (как минимум - повышение до­ступности) очевидны. Скорее всего, качество государствен­ной услуги тоже будет улучшено, поскольку автодилеры в этом заинтересованы. Остается надеяться, что и затраты Госавтоинспекции на исполнение государственной услуги сократятся.

  1. Административно-правовой режим предоставления государственной услуги не должен изменяться в сторону сни­жения правовых гарантий (требований к качеству, размеру платы за услугу, информированию услугополучателей, по­рядку обжалования, обязанностям по соблюдению конфи­денциальности и др.), предоставляемых услугополучателям, даже при передаче функции по оказанию данной услуги на аутсорсинг.

А вот здесь уже не все так хорошо. В законопроекте не указаны процедуры взаимодействия автодилера с покупате­лем, кроме отдельного упоминания, что отношения между ними строятся на договорной основе (п. 2 ст. 11). Между тем процедура выдачи регистрационных знаков регулируется Ад­министративным регламентом МВД РФ по предоставлению государственной услуги по регистрации автомототранспорт­ных средств (утв. приказом МВД России от 07 августа 2013 г. № 605), в котором прописаны перечень необходимых докумен­тов, требования к помещениям, показатели доступности го­сударственной услуги, время выполнения административных процедур и т.д. Должны ли будут такие требования соблю­дать автодилеры? Не дают ответа ни законопроект, ни Феде­ральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - закон № 210-ФЗ). Кроме того, остается не ясным, что должен заплатить покупатель за выдачу регистрационного знака- простую пошлину или другую отдельную плату, в ка­ком размере, можно ли обжаловать бездействие автодилера в порядке, установленном Кодексом административного судо­производства Российской Федерации, и другие вопросы.

  1. По общему правилу следовало бы запретить аутсорсе­ру обусловливать право на получение у него государственной услуги обязательным приобретением иных товаров (работ, ус­луг). Однако в некоторых строго определенных случаях мож­но допустить исключения из этого правила при условии, что государственные услуги и эти другие товары (работы, услуги) взаимосвязаны, а у услугополучателяостается возможность получить такие же государственные услуги в другом месте, в частности - у самого услугодателя, передавшего государствен­ную услугу на исполнение аутсорсеру.

Продажа автомобилей -это как раз и есть то самое ис­ключение. Автодилеры - не простые «филиалы» Госавтоин­спекции. Они должны будут осуществлять указанные в зако­нопроекте функции, только если это связано с продаваемыми ими автомобилями. Для покупателей должна быть сохранена альтернативная возможность получить регистрационный знак у Госавтоинспекции. В законопроекте это следовало бы про­писать более четко.

  1. Следует запретить обусловливать приобретение у аут­сорсера товаров (работ, услуг) обязательным приобретением у него государственной услуги.

Законопроект такого запрета не содержит. В п. 2 ст. 16 Закона РФ от 07 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» есть запрет обусловливать приобретение од­них товаров (работ, услуг) обязательным приобретением иных товаров (работ, услуг), однако здесь речь идет не о государ­ственных услугах, а об услугах в гражданско-правовом смысле. Таким образом, может сложиться ситуация, когда неважно по каким причинам автодилер в довесок к автомобилю может не­справедливо навязывать покупателю государственные услуги, в том числе оформление и выдачу регистрационного знака.

  1. При передаче функции на аутсорсинг должна, во- первых, сохраниться возможность привлечения к граждан­ско-правовой ответственности публично-правового образова­ния, от имени которого выступает услугодатель, передавший функцию по оказанию государственных услуг на аутсорсинг, перед услугополучателем за ненадлежащее оказание услуг, во-вторых, дополнительно должна возникнуть возможность привлечения к ответственности (гражданско-правовой, адми­нистративной) аутсорсера.

Проблема распределения ответственности при аутсор­синге ранее уже освещалась. Законопроект данный аспект, к сожалению, не учитывает. В нем только указано, что автодиле­ры несут ответственность за достоверность регистрационных данных транспортных средств и маркировочных обозначений и нарушение установленных правил и требований при испол­нении ими функций в процессе регистрации транспортных средств, а регистрирующие органы несут ответственность за нарушение прав владельцев транспортных средств в соответ­ствии с законодательством Российской Федерации (ст. 16). Не­вольно напрашиваются вопросы. Например, если процесс вы­дачи регистрационных знаков сильно затянулся и покупатель автомобиля несет серьезные убытки, то к кому покупатель должен обращаться с иском об их компенсации?

  1. Передача публичной функции на аутсорсинг должна повлечь за собой также возможность привлечения работников аутсорсера к административно-правовой ответственности за ненадлежащее оказание государственных услуг.

Так, статьи 3.11, 5.63 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях сначала распростра­нялись как на должностных лиц органов, так и на работников многофункциональных центров. Затем Федеральным законом от 28 июля 2012 г. № 133-ФЗ «О внесении изменений в отдель­ные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государствен­ных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»» от­ветственность совершенно справедливо была возложена на ра­ботников иных аутсорсеров - организаций, осуществляющих в соответствии с законодательством РФ функции многофунк­ционального центра, и работников государственного учреж­дения, осуществляющего деятельность по предоставлению государственных услуг в области государственной регистра­ции прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государ­ственного кадастрового учета недвижимого имущества.

Однако законопроект не учитывает этот момент. Непонят­но, является ли автодилер, выдающий государственные знаки при продаже автомобилей, организацией, осуществляющей функции многофункционального центра, и несут ли работни­ки автодилера указанную административную ответственность. Если нет, то передача функций от Госавтоинспекции автоди­лерам необоснованно влечет уменьшение соответствующих правовых гарантий, которые имели услугополучатели.

  1. При передаче функции на аутсорсинг должен оста­ваться публичный контроль за аутсорсером как со стороны услугодателя, передавшего ему на исполнение функцию по оказанию услуги, так и со стороны уполномоченных государ­ственных органов с возможностью применения в случае об­наружения ненадлежащего оказания государственных услуг адекватных мер реагирования.

В законопроекте данное условие учтено следующим обра­зом. Предварительный контроль представлен в виде требова­ний, которые предъявляются к автодилерам: наличие матери­ально-технических средств, штата, программного обеспечения (п. 4 ст. 10), включение таких автодилеров в спецреестр (п. 3 ст. 10). О последующем контроле (отчетность, проверки) в за­конопроекте ничего не сказано. По задумке авторов, порядок и условия получения и прекращения статуса специализирован­ной торгующей организации устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел (п. 1 ст. 10). Скорее всего, соответствующие правила будут уста­навливаться МВД РФ в одностороннем порядке, а автодилерам останется только решать, присоединяться к этой системе или нет. Хотя можно допустить возможность заключения между

Госавтоинспекцией и автодилерами так называемых админи­стративных договоров. К сожалению, в законопроекте о кон­кретных процедурах для реализации контроля ничего не на­писано.

  1. Для обеспечения контроля на аутсорсера должна быть возложена обязанность по информированию услугодателя в установленном порядке, как минимум о случаях своей реор­ганизации или ликвидации и местах оказания услуг аутсор­сером. Это касается и случаев, когда адрес места оказания ус­луги изменен, или созданы новые места, или ликвидированы старые. Возможно предусмотреть и иные сведения, которые аутсорсер обязан предоставлять услугодателю (например, об условиях оказания услуг, о штате организации, о материаль­но-техническом обеспечении и т.п.).

Данное условие отчасти реализовано в законопроекте в рамках установления предварительного контроля в пункте 5 ст. 10, согласно которому в заявлении на получение стату­са специализированной торгующей организации торгующая организация указывает количество и адреса пунктов продажи транспортных средств, в которых будет осуществляться под­готовка к проведению регистрационных действий. О том, что надлежит сделать в случае изменения этих данных или, на­пример, если автодилер перестанет соответствовать предъяв­ляемым требованиям, в законопроекте ничего не сказано.

  1. Должна обеспечиваться бесперебойность оказания государственной услуги. Для того чтобы соблюсти интересы частных аутсорсеров, случаи «отъема» функции по оказанию государственных услуг должны быть строго определены. Не­обходимо поддерживать баланс интересов публичных об­разований, частных партнеров-аутсорсеров и прежде всего граждан и организаций, которые получают государственные услуги. Иными словами, случаи, когда возникает право одно­стороннего отказа, должны быть определены в обязательном порядке.

С одной стороны, бесперебойность оказания автодилера­ми государственных услуг обеспечивать не нужно, поскольку последние сами заинтересованы в том, чтобы все было хоро­шо. При этом у покупателя автомобиля всегда остается право выбора, куда обратиться, к автодилеру или в Госавтоинспек­цию. В этом плане в законопроекте вряд ли что-то можно было бы добавить.

С другой стороны, нужно исключить случаи необосно­ванного принятия компетентными органами односторонних решений о прекращении у автодилеров статуса специализи­рованной торгующей организации ввиду известных негатив­ных последствий. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов норма­тивных правовых актов»коррупциогенными факторами яв­ляются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для право­применителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопреде­ленные, трудновыполнимые и (или) обременительные требо­вания к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Законопроект никак не регулирует отношения, связанные с прекращением у автодилеров статуса специализированной- торгующейая организации. Очевидно, это пробел, который необходимо устранить, в том числе с учетом Федерального за­кона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ.

  1. Учитывая публичный характер передаваемой на аут­сорсинг функции, необходимо по общему правилу установить запрет дальнейшей ее передачи от аутсорсера третьим лицам (субисполнителям). Исключения могут быть предусмотрены законом при сохранении гарантий качества услуги, должного контроля и соблюдения иных условий передачи функции на аутсорсинг.

В законопроекте такого запрета нет. Думается, он был бы лишним, так как предоставлять государственные услуги могут лишь автодилеры, имеющие соответствующий статус. Пере­давать функцию на исполнение «нестатусным» лицам апри­ори не получится.

  1. На услугодателей, передавших свою функцию или ее часть на аутсорсинг, и аутсорсеров должна быть возложе­на обязанность по предоставлению услугополучателям (по­тенциальным услугополучателям) информации о том, ка­кие функции переданы на аутсорсинг, каковы в связи с этим полномочия, права и обязанности услугодателя и аутсорсера перед услугополучателями и друг перед другом, каков по­рядок обжалования их незаконных действий (бездействия) и каков характер ответственности (Федеральный закон от09 фев­раля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»).

В связи с аутсорсингом государственных услуг необходи­мо по-новому рассмотреть право покупателей на информа­цию. Положений Федерального закона «О защите прав потре­бителей» в его нынешней редакции в этом плане становится недостаточно. Ведь, например, срок начала эксплуатации ку­пленного автомобиля будет зависеть также от надлежащего оказания государственной услуги автодилером. Соответствен­но, об этом, об ответственности автодилера, о его правах и обязанностях, связанных с предоставлением государственных услуг, покупателю необходимо быть информированным, но Закон «О защите прав потребителей» не регулирует отноше­ния, связанные с государственными услугами. Отчасти способ­ствовать получению покупателями необходимой информации будет то, что законопроект предусматривает создание реестра специализированных торгующих организаций, участвующих в государственной регистрации транспортных средств. Тем не менее, думается, что в этом плане нужно сделать больше, взяв за аналогию законодательство о защите прав потребителей.

  1. Передача функции по оказанию государственных ус­луг на аутсорсинг должна соответствовать закону (универсаль­ный принцип), должна учитывать отрицательные эффекты (риски) аутсорсинга и не должна создавать угрозы безопасно­сти личности, общества или государства.

Согласно п. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» по общему правилу совмещение функций органов власти и функций хозяйствую­щих субъектов запрещено. Как указал Конституционный Суд РФ, «Конституция Российской Федерации... не запрещает го­сударству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвую­щим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Россий­ской Федерации и федеральным законам». Таким образом, если законопроект «превратится» в закон, коллизии не воз­никает. В ЗаключенииПравового управления Аппарата Госу­дарственной Думы РФ от 23 октября 2013 г.№ 2.2-1/4990 обращается внимание, что Закон № 210-ФЗ не предусматривает возможности наделения федеральными органами исполни­тельной власти каких-либо организаций, не являющихся го­сударственными, правом на участие в предоставлении госу­дарственных услуг. Однако данное замечание вряд ли можно назвать серьезным, поскольку закон № 210-ФЗ не может запре­щать или разрешать автодилерам оказывать государственные услуги просто потому, что это не относится к его сфере регу­лирования.

Отрицательными рисками аутсорсинга государственной услуги можно назвать, например, такие: возможность бес­препятственного увеличения аутсорсером стоимости услуг; возможность снижения качества услуг; бесконтрольное рас­пространение аутсорсером важной конфиденциальной ин­формации. На вопрос, создаст ли передача функции по выда­че регистрационных знаков автодилерам угрозу безопасности личности, общества или государства, должны ответить соот­ветствующие специалисты (криминологи, криминалисты, программисты, экономисты, инженеры, психологи и другие эксперты).

Остается надеяться, что законотворец учтет все нюансы.

ШАЙДУРОВ Сергей Анатольевич – аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.