Законодательное обеспечение управления в сфере природопользования и государственного экологического надзора: проблемы и пути решения

Автор: ИГОНИН Евгений Иванович
Категория: Blog Создано: 11.10.2016 12:26

 В статье проведен анализ законодательства и практики применения нормативных правовых актов в сфере осуществления управления природопользованием и государственного экологического надзора. Сформулированы предложения по совершенствованию управления в сфере природопользования и государственного экологического надзора: изложены основные положения предлагаемого к разработке и принятию закона «О государственной политике в области природопользования и охраны окружающей среды»; обоснованы направления реорганизации государственного управления в области природопользования и охраны окружающей средой; изложены цели и задачи организации управления в изучаемой сфере.

В целях обеспечения экологически безопасного устойчи­вого развития осуществляется государственное управление и регулирование в области природопользования и охраны окру­жающей среды. В Указе Президента РФ от 04 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого разви­тия» определены основные направления деятельности по обе­спечению экологически безопасного устойчивого развития, в том числе указано на целесообразность совершенствования управления в области охраны окружающей среды, природопользования. Кроме того, одним из средств предупреждения, выявления и пресечения нарушений в области охраны окру­жающей среды является государственный экологический надзор. В сложившихся экологических условиях в России созда­ние эффективной системы государственного экологического надзора представляется актуальным. Например, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Россий­ской Федерации на период до 2020 года отмечается, что около 15 процентов территории России по экологическим показате­лям находятся в критическом или околокритическом состоянии. Как свидетельствует правоприменительная практика, в целом в России пока не сложилась единая эффективная система управления и экологического контроля, существует проблема реализации норм, регламентирующих отношения в сфере управления и экологического контроля. Решение этих проблем требует формирования эффективного государствен­ного регулирования в сфере охраны окружающей среды и в сфере государственного экологического контроля. В настоя­щей статье проводится анализ законодательства, правоприме­нительной практики, зарубежного опыта управления и регу­лирования в целях обоснования предложений, направленных на совершенствование управления и контроля в изучаемых областях.

Система государственного управления природопользо­ванием и охраной окружающей среды в Российской Федера­ции создавалась в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в которой в ряде статей фиксируются основные положения в области организации и функционирования эко­логического управления, обеспечения безопасности. Закре­пленное в Конституции Российской Федерации (статьи 1, 5, 65) федеративное устройство государства предопределяет два уровня государственного управления - федеральный и субъ­ектов федерации (субъектный)3. Среди многочисленных про­блем социально-экономического развития государства особое значение имеют вопросы сохранения качества окружающей среды и природно-ресурсного потенциала.

В ст. 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» содержится понятие госу­дарственного экологического надзора и определены его виды. Государственный экологический надзор может осуществлять­ся на федеральном и региональном уровнях. В ст. 6 Федераль­ного закона от 10 января 2002 г. 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» сформулировано общее правило о полномочиях субъ­ектов Российской Федерации в сфере регионального эколо­гического надзора. Как показывает практика, данное общее правило требует детализации. Вопросы охраны окружающей среды находятся в сфере совместного ведения. С этим связаны сложности, возникающие в сфере законодательного обеспече­ния деятельности федеральных и региональных органов, на­правленной как на регулирование охраны окружающей среды в целом, так и на регламентацию деятельности в области осу­ществления государственного экологического надзора.

В настоящее время система управления природопользо­ванием и охраной окружающей среды, которая начиная с 90-х гг. прошлого столетия неоднократно подвергалась реоргани­зации, представляет собой четырехуровневую систему, состо­ящую из органов:

федерального уровня управления (Министерство при­родных ресурсов и экологии Российской Федерации, феде­ральные службы и агентства);

управления федеральными округами (Департамент окру­жающей среды и экологической безопасности);

территориального управления по субъектам (Управле­ния Федеральной службы по надзору в сфере экологии и при­родопользования, водохозяйственные бассейновые управле­ния и др.);

управления субъекта (министерства/департаменты эко­логии и природных ресурсов).

Анализ деятельности специально уполномоченных госу­дарственных органов в области природопользования и охра­ны окружающей среды, действующих на различных уровнях управления, указывает на отсутствие системного, взаимоувязанного регулирования отношений в этой сфере. Мини­стерства и ведомства природоресурсного блока, как правило, считают себя «контрольно-надзорными» органами, обеспе­чивающими соблюдение природоохранных требований, а не «управляющими» природными ресурсами и состоянием окружающей среды. Применение экономических инструмен­тов направлено на сбор платежей за природопользование, а не на изменение поведения природопользователей. В обеспече­нии соблюдения экологических нормативных актов упор де­лается на количество правоприменительных действий, а не на достижение природоохранных целевых показателей.

Создание многоуровневой системы управления охраной окружающей среды и принятие законов, ограничивающих надзорную деятельность, привели, прежде всего, к ослабле­нию роли государственных специально уполномоченных при­родоохранных служб, а нормативное правовое разграничение объектов государственного экологического надзора на феде­ральные и региональные не способствовало снижению случа­ев нарушения природопользователями требований экологи­ческого законодательства.

Также, одной из причин ослабления действенности эко­логического надзора является значительное сокращение шта­та государственных инспекторов на фоне увеличения штата аппарата управления. По некоторым оценкам, штат государ­ственных инспекторов экологического надзора, которыми вы­полнялись инспекционные мероприятия, уменьшился в 10 раз и, как следствие, снизилось количество объектов, подвер­гаемых экологическому надзору, и качество надзорных дей­ствий со стороны государственных инспекторов. Не имея сил и средств, слабые и слабеющие органы экологического надзо­ра не способны достичь природоохранных целей. Их работа затруднена из-за отсутствия эффективных рычагов воздей­ствия, устаревшей практики управления и принятия реше­ний, дефицита ресурсов, высокой текучести кадров и частоты реструктуризации. Такое положение в области управления природопользованием и охраной окружающей средой отраз­илось в полной мере на состоянии окружающей среды.

Из материалов государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году» следует, что состояние окружающей среды в России из года в год ухудшается. Так, по данным Росгидромета, уровень загрязнения атмосферного воздуха в 138 городах Российской Федерации, где проживает 57 % городского населения, харак­теризуется как высокий и очень высокий. Только в 9 субъектах Российской Федерации высокий и очень высокий уровень за­грязнения воздуха городов не отмечен.

Вышеизложенного достаточно для того, чтобы сделать заключение об основных причинах сложившегося состояния в сфере управления природопользованием и охраной окру­жающей среды. Первая причина - практическое отсутствие четкой государственной политики в области природополь­зования и охраны окружающей среды, которая включила бы основные меры эколого-экономических преобразований в контексте концепции экоразвития, т.е. соблюдение экономи­ческих и экологических интересов общества. Вторая причина - отсутствие действенной системы природоохранного законо­дательства. Федеральный закон «Об охране окружающей сре­ды» при его высокой степени декларативности не обеспечен системой подзаконных актов прямого и непосредственного действия, экологическими стандартами и нормативами. К тому же в нем закреплены правила совмещения в различных органах функции хозяйственного распорядительства с функ­циями государственного надзора. В результате в Российской Федерации и ее субъектах так и не создана до сих пор система действенного надведомственного экологического надзора.

По этим причинам остается до конца непроработанной схема распределения функциональных полномочий и пре­жде всего ответственности между федеральными структура­ми власти и управления и соответствующими структурами субъекта федерации. Остаются неразвитыми важнейшие для устойчивого развития функции стратегического управления природопользованием: финансово-кредитная политика, эко­номическое стимулирование, нормативная правовая база, ин­формационная служба, стандартизация и мониторинг, подго­товка профессиональных кадров.

Кроме того, анализ нормативных правовых актов и пра­воприменительной практики показал, что в действующем законодательстве, обеспечивающем государственный эколо­гический надзор на региональном уровне, не сложилась еди­нообразная терминология (до настоящего времени в регио­нальных нормативных правовых актах встречаются термины «государственный экологический контроль», хотя, фактиче­ски, регламентируется государственный экологический над­зор в соответствии с федеральным законодательством); нет детального перечня видов регионального государственного экологического надзора; нормы, определяющие полномочия органов управления в области регионального государствен­ного надзора, разрознены: находятся в разных статьях законо­дательного акта либо в разных нормативных правовых актах. Очевидно, что перечисленные обстоятельства не способствуют эффективному законодательному обеспечению, нередко при­водят к спорным ситуациям. Так, например, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»7 в ст. 65 перечислены виды государственного экологического надзора, однако виды регионального государственного экологического надзора не определены.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, в том числе в сфере осуществления государственного экологическо­го надзора, определены в ст. 26.3 Федерального закона от 06 ок­тября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». При этом надо отметить, что полномочия в сфере осущест­вления государственного экологического надзора размещены в разных пунктах названной статьи закона. Как показал анализ норм Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации», в п. 56 ст. 26.3 определены не все полномочия органов государствен­ной власти субъекта Российской Федерации по осуществле­нию регионального государственного экологического надзора. Так, в соответствии с Федеральным законом «Об охране окру­жающей среды» к государственному экологическому надзору относится также государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий. Как следует из п. 3 ст. 33 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» на особо охраняемых природных территориях регионально­го значения государственный надзор в области охраны и ис­пользования особо охраняемых природных территорий осу­ществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении ими регионального государственного экологического надзо­ра в соответствии с законодательством Российской Федера­ции об охране окружающей среды в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В связи с этим в пп. 8.1. ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор­ганов государственной власти субъектов Российской Федера­ции» определено такое полномочие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как осуществление регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий. В целях оптимизации нормативного материала целесообразнее было бы поместить это положение в п. 56 ст. 26.3. данного за­кона.

В сфере законодательного обеспечения полномочий по государственному экологическому надзору, осуществляемых субъектами Российской Федерации, также не выработаны четкие и однозначные критерии регулирования, в связи с чем возникают споры. Необходимо отметить, что в ряде случаев в сфере осуществления государственного экологического над­зора происходит пересечение полномочий субъектов Россий­ской Федерации и специальных надзорных органов. Полага­ем, что в таких случаях для упорядочения взаимоотношений целесообразно использование положения ст. 7 Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и инди­видуальных предпринимателей при осуществлении государ­ственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в п. 5 которого предусмотрена возможность принятия ад­министративных регламентов взаимодействия органов госу­дарственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. В целом, к основным направлениям совершенствования управления в рассматрива­емой сфере, на наш взгляд, относятся:

  • формирование системы правового обеспечения охраны окружающей среды (разработка и принятие программных документов, законов, подзаконных нормативных правовых ак­тов);
  • формирование системы государственного регулирова­ния процессов хозяйственной деятельности (стандартизация и нормирование);
  • формирование системы организационного обеспечения охраны окружающей среды (осуществление контроля, надзо­ра).

Как свидетельствует опыт зарубежных стран, одним из направлений повышения эффективности государственного регулирования в этой сфере является принятие программных документов. Так, например, практическая деятельность ЕС в сфере охраны окружающей среды строится на основе спе­циальной среднесрочной программы действий в отношении окружающей среды. Программа действий Сообщества в об­ласти окружающей среды - это политико-правовой документ, определяющий приоритетные мероприятия организации на ближайшую перспективу и устанавливающий конкретные цели и задачи, достигнуть и выполнить которые Сообществу под силу исходя из современной ситуации.

Нарастание актуальности и значимости проблемы раци­онального природопользования и охраны окружающей среды требует адекватной реакции государства по ее разрешению и принятия прежде всего Федерального закона «О государствен­ной политике в области природопользования и охраны окру­жающей среды» прямого действия.

В положениях закона предлагается закрепить основы государственной экологической политики, проводимой фе­деральным правительством совместно с правительствами субъектов федерации, как это предопределено Конституцией Российской Федерации, а также местными властями и заин­тересованными организациями. В законе необходимо пред­ложить механизм реализации государственной политики на основе системного подхода и признания единства взаимос­вязанности всех явлений и предметов природы, который за­ключается в установлении порядка раннего прогнозирования экологических последствий в процессе принятия министер­ствами и ведомствами хозяйственных и иных решений, или порядка экологической экспертизы.

Признавая необходимость осуществления всеми субъ­ектами управления в области природопользования и ох­раны окружающей среды скоординированного подхода к экологической проблеме, целесообразно предусмотреть создание органа в рамках исполнительного Аппарата Пре­зидента Российской Федерации, как гаранта права граждан на здоровую окружающую среду, который осуществлял бы разработку экологической политики и контроль за ее реа­лизацией.

Причем основным условием, которое необходимо при­нять при построении управленческих структур, должно быть разделение функций регулирования природопользования и надзора за соблюдением требований экологического законо­дательства с функциями эксплуатации природных ресурсов. Так как соединение хозяйственных и надзорных функций в одном ведомстве приводит к преобладанию хозяйственных или, наоборот, надзорных полномочий, в зависимости от кон­кретной ситуации - выгодно получать большие прибыли или осуществлять надзор.

Один из разделов закона необходимо посвятить опреде­лению форм контроля, исходя при этом из наличия правовых и экономических методов и функций государственного управ­ления природопользованием и охраной окружающей среды.

По сравнению с другими природоохранными норматив­ными актами закон должен быть небольшим по объему и на­правлен на достижение двух целей.

Первое - необходимо возложить на федеральные ведом­ства обязанность по охране окружающей среды и рациональ­ному природопользованию, выполнение которой должно со­четаться с их основными полномочиями. Второе - необходимо предусмотреть механизм реализации этой обязанности через специально уполномоченные органы исполнительной власти субъектов федерации.

Практическим шагом должно стать введение должности заместителя Председателя Правительства Российской Феде­рации и, соответственно, правительств субъектов федерации, отвечающих за работу экологоресурсного комплекса и обра­зовать комиссии по окружающей среде и природопользова­нию под их председательством. Такой подход позволил бы создать более действенный механизм обеспечения экологиче­ской безопасности, включая воспроизводство и использование природных ресурсов, и оптимизировать численность государ­ственных служащих.

Дальнейшим шагом, направленным к единению систе­мы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды федерального и регионального уровня, должно стать образование единой информационной системы, которая также включала бы систему профилактики и ликвидации накопленного экологического ущерба, данные по наиболее экологически опасным предприятиям и мерам по обеспечению экологической безопасности, а также мони­торинга использования природных ресурсов и т.д.

При реализации стратегических целей необходимо предусмотреть механизм жесткого регулирования в сфере контроля и мониторинга состояния природной среды. Ис­пользуя Федеральный закон «Об охране окружающей среды» необходимо проработать и широко внедрять регуляторы прямого воздействия - нормы и стандарты предельно допу­стимых выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в природ­ную среду, лимиты изъятия природных ресурсов, специфи­кации в отношении применения видов техники и технологий, порядок ведения экологически опасных работ, правила экс­плуатации экологически опасных объектов, режимов работы предприятий и других нормативных указаний. Необходимо разработать более совершенные механизмы экономического принуждения (например, взимание всего ущерба за загрязнение природной среды, а не частичную компенсацию в виде платежей) и экономического стимулирования. Требуется бо­лее четко определить уголовную ответственность за загряз­нение природной среды и непринятие мер по ее восстанов­лению.

Управление качеством окружающей среды путем уста­новления предельно допустимых выбросов (сбросов) и вне­дрение других ограничительно разрешительных механизмов в сочетании с механизмом правового регулирования позволит добиваться заданных результатов в установленные сроки.

В сложившейся системе исполнительной власти одной из важнейших задач в соответствии с действующим законо­дательством является координация деятельности отраслевых министерств и комитетов, специализированных надзорных служб и служб в области природопользования, охраны окру­жающей среды и обеспечения экологической безопасности. Однако эффективного механизма выполнения этой функ­ции до настоящего времени не создано. Принимая во внима­ние многочисленность организаций, в той или иной степени осуществляющих управление, надзор, государственный и ведомственный контроль в данной области, необходимо рас­смотреть вопрос об объединении служб, дублирующих друг друга или близких по функциям, сосредоточении в отдель­но взятом министерстве (например - в Министерстве охраны окружающей среды) всех функций экологического контроля и ликвидации территориальных федеральных органов в этой области. В субъектах федерации функции территориальных федеральных органов экологического надзора возложить на местный, специально уполномоченный орган, придав ему статус двойного подчинения (федерация - субъект) и одновре­менно упразднить управления.

С точки зрения эффективности управленческих функций централизация (как концентрация материальных, трудовых и финансовых ресурсов) является положительным фактором, поскольку всякая централизация сводится к более оператив­ному административному руководству, упорядочению и уни­фикации планирования, учета и т.д.

В связи с этим к исключительной сфере деятельности ми­нистерства должны быть отнесены следующие основные зада­чи:

  • государственный экологический надзор регулирова­ния природопользования, в том числе геологический;
  • непосредственное управление качеством окружа­ющей природной среды, государственным фондом недр, предотвращение вредных воздействий на нее (включая нор­мирование, государственную экологическую экспертизу, лицензирование, разработку и реализацию природоохран­ных программ в целях обеспечения экологической безопас­ности);
  • непосредственное управление заповедным делом, ре­гулирование и контроль в области охраны, использования и воспроизводства животного и растительного мира, в том чис­ле видов, не являющихся объектами хозяйственного освоения, в целях сохранения биологического равновесия.

Другим службам природоресурсного блока целесообраз­но поручить функции в сфере обеспечения восстановления качества окружающей среды (реабилитация водных объектов и лесов, ландшафтов, восстановление численности животного мира и пр.). Кроме того, считаем, что организации, хозяй­ственная деятельность которых влияет на состояние природ­ных ресурсов, должны быть лишены функций надзора (Рос- лесхоз, Минсельхоз и другие).

Достижение целей рационального природопользова­ния и охраны окружающей среды невозможно без участия всех субъектов в сфере природопользования. В связи с этим необходимо создать экономический механизм управления природопользованием, адекватный рыночным условиям и обеспечивающий согласование интересов всех участников природохозяйственных отношений.

Экономический механизм природопользования должен основываться на реализации принципа платности и возмеще­ния всех общественно необходимых затрат на поддержание природно-ресурсного потенциала в экологически благопо­лучном состоянии и перехода к сбалансированному природо­пользованию, т.е. на необходимости сбалансированности фи­нансовых потоков на воспроизводство природных ресурсов и окружающей среды. Экологическое, налоговое и бюджетное законодательство в связи с этим должны обеспечивать целевое направление платежей, поступающих за негативное воздей­ствие на окружающую среду, а также должна быть расширена область внебюджетного финансирования природоохранных мероприятий. Помимо этого, необходимо увеличить процент отчислений от платежей, поступающих за негативное воздей­ствие на окружающую среду на региональном уровне, чтобы усилить роль субъекта федерации как источника финансиро­вания региональных целевых природоохранных мероприя­тий.

Целью реорганизация природоресурсного блока и си­стемы управления охраной окружающей среды должно стать повышение эффективности управления. Помимо органи­зационных преобразований, необходимо сохранение всего положительного опыта, накопленного российской приро­доохранной деятельностью. В то же время соединение всех природоресурсных вопросов в одном ведомстве путем лик­видации промежуточных уровней управления (федеральные службы и агентства и их территориальные управления, депар­таменты округов) само дает возможность по-новому решать проблемы экологической безопасности в сфере природополь­зования, а также проблемы лицензирования, экологической сертификации технологий и товаров, экспертизы и контроля. Включение де-юре органов управления субъекта в единую си­стему государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды Российской Федерации повысит их значение и влияние в регионах, позволит более эффективно решать экологические проблемы.

САЛИЕВА Роза Наильевна – доктор юридических наук, профессор, заведующая лабораторией правовых проблем недропользования и экологии Института проблем экологии и недропользования Академии наук Республики Татарстан

ФАТКУДИНОВ Зефар Максимович – доктор юридических наук, профессор, старший научный сотрудник Института проблем экологии и недропользования Академии наук Республики Татарстан.