Принципы деятельности Парижского клуба кредиторов и основные механизмы реструктуризации суверенных долговых обязательств (к 60-летию парижского клуба кредиторов)

Автор: Александр Грин
Категория: Новости финансов Создано: 15.08.2017 12:12

КИЦМАРИШВИЛИ Давид Элгуджаевич
аспирант кафедры международного права Всероссийской академии внешней торговли

Современная тенденция глобализации международно­го права, торговли и инвестиций, связанная с конкуренцией между богатыми и бедными странами, а также с фундамен­тальными финансово-экономическими трудностями в боль­шинстве регионов мира - делает проблему сотрудничества в области международного долгового права (далее - МДП) осо­бенно острой. МДП сегодня активно развивается, тем не менее, существуют еще проблемы, свидетельствующие о его некой «незрелости». В первую очередь, говоря о незрелости МДП, следует понимать проблемы внешней задолженности госу­дарств, очевидного недостатка, как отмечает В.М. Шумилов - «структуросодержащих» международно-правовых принци­пов, недостаточности и неэффективности механизмов регули­рования вопросов, связанных с реструктуризацией суверенных долговых обязательств. Следует отметить и тот факт, что МДП представляет собой крайне сложное правовое явление, так как механизм контроля за соблюдением норм МДП имеет скорее политический, нежели правовой характер. Даже термин МДП употребляется в правовой литературе очень редко в силу того, что МДП сегодня только формируется. Предмет МДП расши­ряется и все больше охватывает те проблемы, которые ранее рассматривались лишь в довольно узком аспекте межгосудар­ственных отношений либо не рассматривались вовсе. Многие ученые пытаются избегать термина МДП, заменяя его более сложными конструкциями. Российские ученые в целом определяют МДП как - «совокупность международно-правовых норм, регулирующих отношения, касающиеся образовавше­гося долга, его реструктуризации и погашения».

В последние десятилетия в решении вопросов реструкту­ризации суверенных долгов возросла роль параорганизаций, в частности, Парижского клуба кредиторов (далее - ПКК). Основное направление деятельности ПКК - это реструктури­зация долговых обязательств стран в соответствии с вырабо­танными и согласованными условиями. Возросшее влияние ПКК, а также других параорганизаций (G7, G20, BRICS и про­чих), вызывает множество дискуссий как в отечественной, так и в зарубежной литературе. Ученые полагают, что решение международно-правовых проблем суверенного долга того или иного государства должно происходить в рамках существую­щих международных организаций, а не при посредничестве неких клубов. Эти параорганизации (в том числе ПКК) актив­но заключают соглашения, принимают резолюции, декла­рации, коммюнике, иные акты, статус которых еще до конца не определен ни в отечественной, ни в зарубежной правовой доктрине. Контроль за этими актами связан, с одной сторо­ны, с добровольным принятием государствами на себя обяза­тельств, а с другой стороны - экономическим воздействием на них (точнее на правительства этих государств).

Российская Федерация является государством-членом ПКК, а также участником множества соглашений в рамках МВФ. Таким образом, выработка контрольных механизмов и общих для всех принципов реструктуризации суверенных долгов - это довольно важный процесс и для России, который в будущем позволит избежать многих проблем подобных тем, что возникли сейчас между Россией и Украиной по вопросу выплаты долга последней.

  1. Парижский клуб кредиторов: историческая справка

В 1955 году - после военного переворота в Аргентине был установлен новый режим, который всеми силами стремился получить не только признание со стороны международного сообщества и межправительственных организаций, но и хотел иметь возможность, с одной стороны, предотвратить дефолт и реструктурировать свою внешнюю задолженность, а с другой - при необходимости брать новые кредиты. С этой целью ар­гентинское правительство обратилось к своим основным кре­диторам с просьбой о проведении встречи, где и должны были обговариваться все эти вопросы. 16 мая 1956 года такая встреча состоялась в Париже. На этой встрече и было положено на­чало деятельности ПКК. Довольно долгий период времени с момента своего основания, ПКК не воспринимался в качестве весомого участника международных долговых отношений. Однако с течением времени все изменилось.

Сегодня ПКК, наряду с МВФ и ВБ - является ключевым игроком международных финансовых (долговых) отноше­ний. Как уже было отмечено ранее в статье, основной целью ПКК, заседания которого до сих пор проводятся в здании Ми­нистерства финансов Франции - является реструктуризация долговых обязательств государств в соответствии с уже выра­ботанными и согласованными условиями На сегодняшний день членами ПКК является двадцатка довольно силиных и развитых экономик мира. Следует отметить, что такие эконо­мики, как Китай, Индия и Бразилия, например - не являются членами ПКК. Этому есть свое объяснение. Прежде всего, от­метим, что вступление в ПКК не гарантирует более глубокой интеграции в международную финансовую систему или обе­спечения политических и экономических интересов того или иного государства. Более того, факт вступления в ПКК не дает оснований полагать, что государство-кредитор сможет увели­чить свои шансы и возвратить, выданные ранее в качестве кре­дитов, средства. Так, например, произошло в случае вступле­ния России в ПКК. Присоединение к ПКК рассматривалось правительством в качестве важнейшего условия дальнейшей интеграции России в международную финансовую систему. Вступая в клуб, правительство России надеялось, что платежи в пользу России от стран-должников, имеющих соглашения с ПКК, вырастут со 150-170 млн. долл. США в год до 500-600 млн. долл. США в год. Этого не произошло. Поэтому, возможно, такие экономики как Китай, Индия и Бразилия, учитывая рос­сийский опыт - не спешат становиться членами клуба.

История развития международного права неоднократ­но доказывала, что бурному росту практически всегда пред­шествуют международные конфликты и кризисы. Бурному развитию деятельности ПКК также предшествовал кризис задолженности государств, произошедший в 1980-х годах. Ощутимого влияния на решение долговых проблем госу­дарств ПКК не имел вплоть до этого периода. Можно пред­положить, что такое положение вещей было обусловлено несколькими факторами. Во-первых, только к середине 1950­х годов XX в. мировая экономика начала оправляться от по­следствий Второй мировой войны, а затем началась Холодная война. Во-вторых, институты Бреттон-Вудской системы только зарождались, а движение капитала между странами было до­вольно сильно ограничено. В-третьих, большая часть мира все еще боролась с колониализмом и его последствиями. И толь­ко с наступлением кризиса задолженности государств в 1980-х годах, поставившего под угрозу всю международную систе­му кредитования, и были придуманы все основные механиз­мы реструктуризации суверенных долгов в рамках ПКК. В.А. Дмитриев отмечает, что к 1982-1984 годам, то есть к разгару кризиса задолженности, общая сумма просроченных плате­жей государств по своим кредитам составила более 30 млрд. долл. США. Общий же объем долгов, реструктурированных или вовсе списанных в период с 1980-х по 2015 год - составляет 583 млрд. долл. США.

Государство, желающее реструктурировать свои дол­ги, предварительно должно подать заявку в ПКК с просьбой рассмотреть данный вопрос на пленарном заседании. Пле­нарные заседания членов ПКК проводятся ежемесячно. В переговорах участвуют как представители стран-кредиторов, гарантов и стран-заемщиков, так и представители МВФ, МБРР, ЮНКТАД. Как правило, пленарное заседание начинается с того, что представитель страны-заемщика (обычно - министр финансов или глава центрального банка) просит собравших­ся кредиторов рассмотреть вопрос о реструктуризации долга, которому обычно предшествует долгий процесс переговоров правительства страны-должника с каждым из кредиторов. В процессе таких переговоров решается два основных вопроса. Первый - о назначении встречи с кредиторами в рамках ПКК в связи с невозможностью дальнейшего выполнения обяза­тельств по погашению задолженности, а второй - по поводу подписания соглашения с МВФ о стабилизации экономики, которое часто предусматривает введение режима «жесткой экономии», что означает сокращение финансирования соци­альных программ, а также увеличение различных платежей и налогов. Более того, еще до встречи со своими кредиторами государство-заемщик должно согласовать условия реструкту­ризации со всеми кредиторами по отдельности. Тем самым соблюдается один из основных принципов деятельности ПКК - принцип консенсуса при принятии решений. После - МВФ оглашает для заемщика план реформ, а ВБ и ЮНКТАД дают свои заключения. Далее начинаются переговоры в режиме «вопрос-ответ»[17]. После того, как кредиторы получили отве­ты на свои вопросы, делегация страны-заемщика должна по­кинуть зал заседания, чтобы кредиторы имели возможность принять окончательное решение. Приняв такое решение, представитель ПКК (Президент ПКК) - сообщает об этом ре­шении делегации страны-заемщика. Страна-заемщик может как принять и согласиться с решением ПКК, так и отказать­ся от него, что на практике бывает очень редко. При отказе от предложенных условий реструктуризации, процедура назна­чения переговоров и разработки новых условий реструктури­зации может быть повторена Если же государство-должник соглашается на условия клуба, заключается соответствующее соглашение, что открывает государству доступ к новым креди­там на межгосударственном и частном кредитных рынках.

Нельзя забывать и о том, что Парижский клуб - в пер­вую очередь клуб кредиторов, нацеленный на то, чтобы мак­симальным образом способствовать возвращению выданных кредитов и получению процентов по ним. Многие специали­сты утверждают, что механизмы реструктуризации долгов, разработанные в соответствии с условиями МВФ и ВБ, в кра­ткосрочной перспективе решают долговой вопрос государ­ства-заемщика, а в долгосрочной - еще более усугубляют его, вынуждая заемщика соглашаться на заведомо невыгодные для себя условия реструктуризации, что приводит к увеличению уровня бедности и необходимости брать новые кредиты.

  1. Соотношение принципов деятельности ПКК с принципами МФП

Прежде, чем перейти к рассмотрению вопроса о принци­пах, действующих в рамках ПКК, необходимо разобраться в терминологии. Термины «реструктуризация» (англ. Restruc­turing) и «списание» (англ.СапсеПайоп) должны быть четко разделены. Официальный сайт ПКК также разделяет эти по­нятия. Издание Cambridge Dictionaries Online определяет термин «реструктуризация» следующим образом: изменение достигнутых договоренностей с целью погашения кредитов, вызванное тем, что заемщик более не в состоянии выплачи­вать кредитору деньги в соответствии с ранее достигнутыми соглашениями. Заметим, что в российском законодательстве (Статья 105 Бюджетного кодекса Российской Федерации) уста- навлено довольно сложное для восприятия понятие реструк­туризации, которое, тем не менее, не противоречит понятию реструктуризации, данному ранее в статье: под реструктури­зацией понимается «основанное на соглашении прекраще­ние долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусма­тривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств».

В общем же, можно сказать, что реструктуризация долга - это мера, позволяющая при наличии на то воли кредитора, определнным (по договоренности кредитора и должника) об­разом изменить достигнутые ранее условия выплаты долга. Таким образом, с одной стороны, реструктуризация долгов дает заемщику возможность решить свою проблему, а с дру­гой - позволяет кредитору получить свои деньги или их часть, но в более долгосрочной перспективе. Что же понимается под изменением условий выплаты долга? Во-первых, кредитор может предложить заемщику изменить сроки выплаты долга (англ. Rescheduling), а также сумму платежей. Во-вторых, спи­сать долг или его часть.

Наконец, вернемся к вопросу о принципах, регулирую­щих деятельность ПКК. Под принципами международног права (далее-МП) принято понимать наиболее общие нормы, обладающие широким признанием и высокой юридической силой. Это основополагающие, императивные, универсальные нормы, отвечающие основным закономерностям развития со­общества государств и в силу этого защищаемые наиболее жесткими мерами принуждения26. Деятельность ПКК базиру­ется на шести принципах. Первый принцип, который мы рас­смотрим - это принцип (1) case-by-case27, основывающийся на том, что в зависимости от конкретной ситуации (экономиче­ской, политической или социальной) условия реструктуриза­ции для конкретного должника могут быть изменены в той или иной степени (по усмотрению кредиторов и при наличии кон­сенсуса). Нельзя не отметить, что любое решение ПКК может быть принято только в том случае, когда между государства­ми-членами ПКК достигнуто единогласие по тому или иному вопросу. В этом и заключается второй принцип деятельности ПКК - (2) принцип достижения консенсуса при принятии ре­шений. Еще одним принципом, на котором основывается де­ятельность ПКК - является (3) принцип солидарности, подраз­умевающий, что все страны-кредиторы должны действовать единой группой по отношению к странам-должникам. Этот принцип подразумевает, что страны-кредиторы, разработав и приняв программу реструктуризации долгов того или ино­го государства, должны и в дальнейшем действовать сообща в рамках общего «плана действий», понимая, что отдельные действия каждого конкретного кредитора, направленные на изменение условий реструктуризации - могут оказать доволь­но большое влияние на любого кредитора по отдельности. Речь идет о равномерном распределении среди кредиторов бремени проблем, связанных с пересмотром условий погаше­ния долговых обязательств. Кредиторы Парижского клуба, как правило, договариваются о том, что для всех кредитов, предо­ставленных той или иной стране до определенного срока, бу­дет установлен один и тот же льготный период и срок погаше­ния. Указанный принцип распространяется и на кредиторов, не участвующих в переговорах в рамках ПКК. Государства-кре­диторы, действующие в рамках ПКК - не хотят, чтобы уступки, предоставляемые клубом, использовались должниками для покрытия долговых обязательств перед другими категориями кредиторов. Поэтому в протоколе о пересмотре условий пога­шения задолженностей, как правило, содержится требование в адрес страны-должника о необходимости добиваться анало­гичных уступок по условиям погашения внешних задолжен­ностей и от других кредиторов.

Членство в ПКК также предполагает (4) постоянный об­мен информацией между государствами-кредиторами о за­долженности и ходе ее погашения. Особого же внимания заслуживают (5) принцип обусловленности и (6) принцип со­поставимости условий, так как данные принципы деятельно­сти ПКК - довольно специфичны с международно-правовой точки зрения.

Принцип обусловленности

ПКК вступает в переговоры с должником о реструктури­зации долга только в том случае, если государство-должник: (1) нуждается в реструктуризации собственных суверенных долгов; (2) уже начало осуществление реформ (или намерева­ется начать реформы) с целью стабилизации экономической ситуации в стране; (3) продемонстрировало кредиторам готов­ность принять и осуществить реформы, предложенные МВФ. На практике - это означает, что заемщик, чтобы ему одобри­ли реструктуризацию, сначала должен заключить соглашение с МВФ (например, соглашение о резервных кредитах (англ. Stand-By Arrangements), или о расширенных кредитах (англ. Extended Arrangements). В этом и заключается специфика принципа обусловленности, который действует в рамках ПКК. Более того, следует отметить, что данный принцип существует лишь в качестве обычно-правовой нормы. Определения этого принципа нет даже в Договорах о Международном валютном фонде и о Всемирном банке. По мнению Т. Ламберта - многие представители стран-должников утверждают, что обусловлен­ность кредитов МВФ обязательством проводить определенную экономическую политику лишь усугубляет экономические трудности этих государств. Что очень важно с точки зрения международного права, сами государства-заемщики в течение многолетней и повторяющейся практики «молчаливого согла­сия» не возражали против того, что условия заключения согла­шений с МВФ - это обязательное условие со стороны ПКК для одобрения реструктуризации. Конечно, говорить о том, что наличие в данном вопросе opinio juris со стороны государств - преждевременное заявление. Но, с другой стороны, некоторые ученые утверждают, что концепция opinio juris в современном мире тоже активно меняется и дополняется. В связи с чем вы­сказывается мнение о достаточности для возникновения обы­чая лишь проявления opinion juris.

Принцип сопоставимости условий

Под принципом сопоставимости условий понимается следующее: государство-заемщик, подписавшее соглашение о реструкутризации с ПКК, не должно соглашаться на условия иных кредиторов о реструктуризации (не являющихся члена­ми ПКК), которые являются менее благоприятными для заем­щика, чем те, которые были предложены в рамках ПКК. Таким образом, Парижский клуб устанавливает негласное правило о том, что все иные государства-кредиторы (не являющиеся чле­нами ПКК), а также и частные кредиторы (банки, держатели бондов и т.д.) должны заключать с заемщиком соглашения о реструктуризации на таких условиях, которые «сопоставимы» с условиями соглашений ПКК.

Примечательно, что ПКК не требует, чтобы соглашения заемщика с другими кредиторами в полной мере совпадали с теми соглашениями, что были заключены в рамках ПКК. Под сопоставимостью понимается соблюдение ключевых по­ложений, касающихся: (1) срока реструктуризации долга; (2) чистой приведенной стоимости; (3) изменений стоимо­сти обслуживания долга. Необходимо отметить, что данный принцип имеет односторонний характер. Он не действует «в обратную сторону». Это значит, что он не действует по отно­шению к странам-кредиторам ПКК. Когда частные кредиторы соглашаются реструктурировать суверенные долги заемщика, государства-кредиторы клуба не обязаны следовать условиям, предложенным частными кредиторами странам-должникам. Как утверждает Т. Ламберт - «это можно объяснить тем, что государства-кредиторы дают в долг по безрисковым ставкам, в отличие от частных кредиторов».

На протяжении шестидесяти лет своего существования (в 2016 году ПКК празднует свою 60-ю годовщину), ПКК в сотруд­ничестве с МВФ, ВБ (чьи критерии он использует при опре­делении уровня экономического развития страны-заемщика) - разработал условия реструктуризации, которые фактически являются механизмами (основанными на тех принципах, о которых было сказано ранее в данной статье), позволяющими регулировать проблемы задолженности государств.

Основным механизмом являются стандартные условия, которые предлагаются заемщикам для реструктуризации. Под стандартными условиями заключения соглашений - по­нимаются:

«Классические условия» - условия, которые могут при­меняться ко всем странам-заемщикам, заключившим согла­шение с МВФ. Применение данных условий не исключает ре­структуризации всей величины (вплоть до 100%) долга.

«Хьюстонские условия» - были разработаны для стран с высоким уровнем задолженности (выше 50% ВВП) и уровнем дохода на душу населения ниже среднего (менее 2995 долл. США). На сегодняшний день, 20 государств мира уже восполь­зовались «Хьюстонскими условиями» при урегулировании своих долговых проблем (Джибути, Молдова, Кения, Эквадор и другие).

«Кельнские условия» - разработаны для стран, кото­рые могут рассчитывать на применение по отношению к ним инициативы HIPC (англ. - Heavily Indebted Poor Countries). Государства, попадающие под программу HIPC, это такие го­сударства как: Кот-Д'Ивуар, Гаити, Гондурас, Гамбия, Замбия, Эфиопия, Руанда и другие. Т.е. те государства, которые можно назвать очень бедными и, которые с большой долей вероятно­сти уже никогда не смогут вернуть долги.

«Неапольские условия» - были разработаны также для бедных стран (ВВП на душу населения менее 755 долл. США в год) с высоким уровнем внешней задолженности, но в отличие от «Кельнских условий», государства, претендующие на при­менение неапольских условий, должны соответсвовать крите­риям финансирования Международной ассоциации развития (МАР)[30]. Относительно же принципов МФП и их действия в рамках международных долговых отношений - следует сказать следующее.

Во-первых, российская правовая доктрина до сих пор не выработала единого подхода к определению состава и со­держания принципов МФП. В.М. Шумилов предполагает, что - «можно говорить о существовании в МФП двух основных категорий принципов: (1) принципов, имеющих некоторое материальное содержание (наполнение); (2) принципов, вы­полняющих роль метода сопоставления и уравнивания режи- мов/условий, предоставляемых одним субъектом МП другому субъекту МП, его лицам и вещам.

Принципы, относящиеся к первой категории, имеют кон­венционную или обычно-правовую природу. К таким прин­ципам, по мнению В.М. Шумилова, относятся: (1) принцип не­дискриминации при предоставлении кредитов; (2) принцип возврата (погашения) государственных внешних долгов; (3) принцип льготного кредитования развивающихся стран; (4) принцип совместных действий по недопущению финансовых кризисов (в том числе путем взаимодействия с МВФ); (5) прин­цип оказания финансовой помощи; (6) принцип гарантирова­ния в отношении финансовых рисков и другие.

Ко второй категории относятся принципы-методы, по­зволяющие обеспечивать некое равноправие в отношениях. Как полагает В.М. Шумилов, ко второй категории принципов относятся: (1) принцип взаимности; (2) принцип предоставле­ния режима наиболее благоприятствуемой нации и другие.

Во-вторых, набор указанных принципов является доста­точно произвольным, так как они не закреплены в каком-либо нормативном акте, позволяющем исчерпывающе определить весь перечень.

  1. Заключение

Подводя итог, следует отметить, что практика ПКК по заключению соглашений о реструктуризации долгов показы­вает, что в рамках деятельности ПКК происходит формирова­ние и в некотором смысле закрепление таких принципов МП и МФП, как:

  • . Принцип недискриминации при предоставлении кредитов странам-должникам, который в некотором смысле совпадает с таким принципом деятельности ПКК, как сопо­ставимость условий, который фактически обеспечивает при­менение режима недискриминации по отношению к странам должникам;
  • Принцип возврата (погашения) государственных внеш­них долгов. Очевидно, что данный принцип практически воспроизводит положения основного принципа МП - до­бросовестного исполнения международных обязательств, за­крепленного в статье 2 Устава ООН, но со своей спецификой в рамках МДП;
  • Принцип льготного кредитования развивающихся стран, аналогично принципу совместных действий по недопу­щению финансовых кризисов подразумевает, что государства обязаны сотрудничать во всех сферах, включая МДП, с целью предотвращения глобальных проблем, к которым уверенно можно отнести и долговые проблемы государств.

Локальные нормативные акты как средство реализации юридической ответственности в сфере труда

2016-11-29

 Локальные нормативные акты рассматриваются как правовое средство юридической ответственности в сфере труда, а реализация юридической ответственности в сфере труда- через призму реализации функций...

Читать...

Механизм совершения убийств по найму

2016-10-14

 В своей статье авторы раскрывают понятие и сущность убийств по найму, а также определяют содержание механизма совершения убийств по найму, который включает в себя подготовку к совершению убийства...

Читать...

Социокультурная специфика модели правового государства

2016-09-21

Обострение социально-политических и социокультур­ных противоречий в глобализирующемся мировом про­странстве обусловлено в определенной мере параллельным сосуществованием различных цивилизационных ...

Читать...

Система Orphus
Яндекс.Метрика

Рейтинг@Mail.ru