Банковский надзор и финансовый контроль: соотношение понятий

Банковский надзор и финансовый контроль: соотношение понятий
Rate this post

Статья посвящена исследованию понятий финансового контроля и банковского надзора, анализу отличительных и схожих аспектов, характерных для каждого из них. Рассматриваются подходы к определению контроля и надзора в целом, а также, анализируется соотношение финансового контроля и банковского надзор с учетом правовой терминологии действующего законодательства РФ.

Анализ понятий «контроль» и «надзор» и, соответствен­но, различия контрольной и надзорной деятельности остают­ся актуальной теоретической проблемой, связанной с исследо­ванием полномочий надзорных органов. Сложность процесса четкого разграничения данных терминов связана, прежде все­го, с тем, что они имеют практически одинаковые словарные значения: контроль — это проверка, а также постоянное наблю­дение в целях проверки или надзора, а надзор, в свою очередь, определяется как наблюдение с целью присмотра, проверки.

В.П. Беляев определяет контроль как форму юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства для получения юридиче­ски значимых результатов и оказания (обеспечения) регулиру­ющего воздействия осуществляют на подконтрольных объек­тах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований норма­тивных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан.

В. Г. Афанасьев рассматривает контроль как форму управ­ленческой деятельности по выполнению принятых решений и полагает, что «контроль — это труд по наблюдению и про­верке соответствия процесса функционирования объекта при­нятым управленческим решениям — законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результа­тов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых прин­ципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути коррек­тирования организации объекта управления, способов воз­действия на объект с целью преодоления отклонений, устра­нения препятствий на пути оптимального функционирования системы».

Другие авторы, например Ю. А. Данилевский, предлагают рассматривать контроль со следующих позиций: во-первых, как неотъемлемую часть управленческой деятельности спец­ифического вида, во-вторых, как источник информации, обе­спечивающий процесс принятия управленческих решений, в-третьих, как систему проверки фактического состояния хо­зяйствующего субъекта с целью подтверждения правомерно­сти его деятельности и, в-четвертых, как механизм обратной связи, посредством которого управляющая система получа­ет необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта.

Д. Н. Бахрах включает в понятие контроля как наблюде­ние за законностью и целесообразностью деятельности, так и оценку ее с правовых, научных, социально-политических, ор­ганизационно-технических позиций. Однако автор отмечает, что для того, чтобы оградить свободу граждан и организаций от чрезмерной государственной опеки, в случаях, когда между субъектами власти и подвластными субъектами нет организа­ционной подчиненности, субъекты власти наделяются лишь надзорными полномочиями, которые ограничивают вмеша­тельство государства в оперативную деятельность субъектов, не несущих ответственности за последствия такого вмешатель­ства.

Л. Л. Попов и Д. М. Овсянко, придерживаясь аналогично­го подхода к разграничению понятий «контроль» и «надзор», определяют надзор как особый вид государственной управ­ленческой деятельности, осуществляемый специальными ор­ганами исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, орга­низаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного при­нуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка и привлечения виновных к административной ответственно- сти. Несмотря на попытку полностью разграничить указан­ные понятия, авторы, тем не менее, признают, что в некоторых случаях (например, применительно к деятельности налоговых органов) трудно отличить контрольные функции от надзор­ных.

По утверждению В. М. Савицкого, надзор является фор­мой контрольной функции. По его мнению, «сущность всяко­го надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответ­ствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстанов­лению законности и привлечению виновных к надлежащей ответственности».

Анализ определений позволяет говорить, что большин­ство исследователей не проводят существенных различий меж­ду надзором и контролем, которые бы позволили утверждать, что это два абсолютно разных самостоятельных феномена. Бо­лее того, можно говорить о совпадении большинства признаков контроля и надзора: отсутствие организационной подчинен­ности, наличие специального объекта деятельности, которым являются нормативные акты, содержащие определенные тре­бования, стандарты и т.д.; их соблюдение организациями, граж­данами, предоставление права применения мер принуждения.

Среди представителей других отраслей права, в том чис­ле и финансового, также нет единой позиции по вопросу со­отношения понятий «контроля» и «надзора». Контроль как форма правовой деятельности был предметом комплексного исследования в работах таких ученых, как Е. Ю. Грачева, М. В. Карасева, А. Н. Козырин, С. О. Шохин и др.

Анализ работ представителей финансового права позво­ляет выделить следующие основные подходы к пониманию контроля. Во-первых, следует указать, что ряд исследователей рассматривают контроль как процесс. Например, Н. И. Хими- чева определяет финансовый контроль как контроль за закон­ностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государ­ства и субъектов местного самоуправления в целях эффектив­ного социально-экономического развития страны и отдельных регионов. Автор особо подчеркивает значимость финансового контроля, которая заключается в соблюдении установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности и эконо­мической обоснованности осуществляемых действий, которые должны соответствовать задачам государства.

Н. Д. Погосян прямо указывает, что «контроль в сфере финансов можно определить как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функциониро­вание государственного сектора, а также деятельность иных хо­зяйствующих субъектов независимо от форм собственности».

Иную позицию занимает Е. Ю. Грачева, которая опре­деляет финансовый контроль как регламентированную нор­мами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных субъектов по проверке соблюдения законности всеми субъектами в процес­се осуществления финансовой деятельности для достижения в обществе социально значимых целей и задач. Финансовый контроль, по справедливому мнению автора, является необходимым условием функционирования государства, поскольку существование финансового контроля объективно обусловле­но наличием контрольной функции, присущей финансам.

Точку зрения Е. Ю. Грачевой на контроль как деятельность разделяет и А. Н. Козырин. Исследуя объект и цель контроля, автор характеризует финансовый контроль, прежде всего, как осуществляемую с использованием специфических организа­ционных форм и методов деятельность государственных орга­нов, а иногда и негосударственных органов, которые на зако­нодательном уровне наделены определенными полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности.

Из этих подходов следует, что финансовый контроль представляет собой один из видов государственного контроля и осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности, то есть в процессе собирания, распределения (перераспреде­ления) и использования фондов денежных средств. Он направ­лен на проверку соблюдения финансового законодательства и целесообразности деятельности всех государственных и муни­ципальных органов власти.

По мнению С. О. Шохина, финансовый контроль — много­аспектная межотраслевая система наблюдения наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью пред­приятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки экономической эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов госу­дарственного бюджета.

Следует отметить, что в теории финансового права сфор­мировалась устойчивая и обоснованная научная точка зрения на финансовый контроль как форму управленческой деятельно­сти, в составе которой выделяются два основных вида контроля — государственный и негосударственный финансовый контроль, причем указанные два вида контроля, в свою очередь, класси­фицируются на определенные подвиды с учетом его оснований.

Относительно понятия «банковского надзора» анализ также показывает, что, как и определение «финансового кон­троля», оно продолжает оставаться дискуссионным. В соот­ветствии со ст. 4 Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» банковский надзор — это надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп. Тем не менее в научной литературе споры по данному вопросу продолжаются, и существует несколько подходов к правовому понятию «банковского надзора».

А. Г. Братко рассматривает банковский надзор в широком и узком аспектах, признавая регулирование составной частью, или средством банковского надзора в его широком смысле. Банковский надзор представляется ему как средство обеспе­чения пруденциального регулирования. Это надзор в узком смысле слова, т.е. надзор за деятельностью кредитных орга­низаций как частью банковской системы. Анализируя надзор­ные функции Банка России, А. Г. Братко в банковском надзоре определил две составляющие: финансовую, проявляющую­ся в управлении рисками в банковской системе посредством проверок финансового положения кредитных организаций, и юридическую, т.е. соблюдение кредитными организациями законодательства.

Л. T. Казакбиева предлагает определять банковский над­зор как наблюдение Банка России (дистанционное и контакт­ное) за исполнением и соблюдением кредитными организа­циями банковского законодательства, установленных Банком России нормативных актов (в том числе финансовых нормати­вов и правил бухгалтерского учета и отчетности), а также при­менение мер государственного принуждения за нарушения банковского законодательства.

Т. Э. Рождественская, указывая на спорность определения Л. Т. Казакбиевой и фактическое отнесение ею банковского над­зора к внутриведомственному контролю, предлагает рассматри­вать банковский надзор как вид публично-правовой деятельно­сти, реализуемой центральным банком и (или) специальным публично-правовым органом (или несколькими органами), на­целенной на поддержание стабильности и развитие банковской системы страны и, как следствие, поддержание стабильности всей финансовой системы и национальной денежной единицы, а также (хотя исторически эта цель была сформулирована ранее всего) на защиту интересов вкладчиков и кредиторов. Разделяя позицию автора, также считаем, что в современных условиях банковский надзор является неотъемлемой составляющей бан­ковской системы, и, соответственно, финансовой системы страны.

При этом Т. Э. Рождественская, анализируя банковское за­конодательство, допускает, что контроль и надзор можно рас­сматривать как однопорядковые правовые и управленческие явления, поскольку Банк России одновременно является как ор­ганом банковского надзора, так и органом валютного контроля.

С точки зрения Т. Э. Рождественской, понятие надзор и контроль не идентичны друг другу. Различие между этими двумя понятиями автор определяет в том, что надзор как вид публично-правовой деятельности входит в общую систему кон­троля. Об этом свидетельствуют основы теории управления, ко­торая говорит, что именно контроль является элементом систе­мы управления и, в частности, государственного управления.

Интересным представляется подход М. А. Голубитченко, которая при рассмотрении категории банковского надзора вводит новое понятие — финансово-банковский надзор. Автор трактует его как комплексную, планомерно осуществляемую деятельность Банка России, представляющую собой систему организационно-процессуальных мероприятий, направлен­ных на проведение регулярного наблюдения и инспектиро­вания соответствия деятельности кредитных (банковских) и некредитных финансовых организаций требованиям финан­сового и банковского законодательства. Банковский надзор, по мнению автора, является видом именно финансово-банковско­го надзора, а не финансового контроля.

Разведение понятий контроля и надзора представляет опре­деленную сложность, особенно в рамках превалирующего подхо­да, при котором ученые рассматривают проблему соотношения этих понятий, пытаясь решить ее, в первую очередь, на основе законодательства, а такой подход «изначально обречен на не­удачу», поскольку законодатель не имеет четкого представления о различии контроля и надзора и произвольно использует их в процессе правотворчества при закреплении правового статуса государственного органа и его контрольно-надзорных функций.

Данное обстоятельство особенно наглядно демонстри­рует анализ действующего законодательства, исходя из ко­торого следует, что в правовой терминологии эти понятия употребляют как тождественные, в большинстве случаев вза­имозаменяемые. Например, в проекте Федерального закона «О федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации»20 уже в самом обосновании пробле­мы, на которую направлен данный закон, не разводятся поня­тия контроля и надзора, а указываются как тождественные.

Подводя итог, следует отметить, что определения и кон­троля, и надзора, по сути, сходные и имеют лишь незначитель­ные различия. Во-первых, контроль и надзор представляют со­бой деятельность соответствующих уполномоченных органов. Во-вторых, цели деятельности, с нашей точки зрения, идентич­ны: это обеспечение законности и безопасности. В определении контроля содержится указание на иные цели особого порядка, под которыми подразумевают такой порядок деятельности, для осуществления которого требуется получение специаль­ного разрешения органов государственной власти или органов местного самоуправления, а также иные средства и методы воз­действия на участников данной деятельности для достижения установленных целей. Поскольку осуществление банковских операций возможно только на основании лицензии, выдавае­мой Банком России при соблюдении кредитной организацией жестких требований, предъявляемых к ней Банком России, то банковский надзор можно отнести к деятельности, имеющей цели особого порядка, что свидетельствует о совпадении целей деятельности контроля и надзора, в частности, банковского.

Применительно к банковскому надзору можно говорить, что он охватывает только такой элемент финансового контроля, как проверка результата, т.е. соблюдается или нет действующее за­конодательство, без обсуждения и правовой оценки возможных причин невыполнения нормативно-правового акта. Учитывая данное обстоятельство, представляется убедительной позиция, что банковский надзор — это вид финансового контроля, своего рода суженный контроль, но суженный лишь в отношении сферы его приложения. В то же время банковский надзор тождественен и даже в большинстве случаев идентичен банковскому контролю, который наряду с валютным, налоговым и бюджетным контролем следует отнести к видам финансового контроля.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 8 (87) 2015

 

You may also like...

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *